随着国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函〔2025〕84号）（以下简称“84号文”）公开🤷‍♀️，对于存量政府与社会资本合作（PPP）项目规范管理的指导性文件正式出台，进一步明确了政策导向，加力支持各方同题共答，为各地政府全面推进存量PPP项目规范管理工作提供了政策遵循。以下，针对84号文部分内容💇🏽‍♀️，做初步解读🫳🏼。

一👩🏻‍🌾、明确分类推进存量项目实施

84号文指出，地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况，按照轻重缓急合理排序🙍🏿‍♀️，优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工。对接近完工的项目，要抓紧推进建设⛔、及时验收决算、及早投入运营。对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容🤦‍♂️，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等👮，减少不必要建设成本，相关程序严格按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行👨🏻‍⚕️，原则上不得超出已核定概算总投资。政府方🚊🤵、社会资本方要及时足额缴纳项目资本金。2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。

解读😞：84号文一方面针对存量项目当前建设阶段存在的拖延、停滞等问题8️⃣，以“2024年底”作为分水岭，针对“未开工项目”“接近完工项目”“推进缓慢项目”分别提出了不再采取原模式、及时验收进入运营、压缩规模减少建设成本支出的要求🤚👩🏼‍🔬，同时提出优先保障“具有一定收益项目”，明确了地方政府需牵头压实责任，稳妥有序梯次推进项目规范建设🙎🏽‍♀️、完工验收✍️、进入运营🌚。另一方面对于地方政府规范管理在建的存量PPP项目给出了明确的政策依据，在处理存在此类情形的项目时🪵，地方政府应根据实际需求及时调整建设体量，综合考虑地方发展规划、产业规划、市场环境🛌、民生保障等💵，聚焦项目核心功能，剥离非必要建设部分👰🏼‍♀️，保障项目规范完成建设的同时为后续项目持续良好运营奠定基础，在不影响项目产出和提供的公共服务情况下合理规范控制项目投入与支出♜🦩。

二、提出金融合理规范支持原则

84号文指出，金融机构应当按照市场化🗑、法治化原则客观评估🪷，依法合规积极支持在建项目融资🧑🏼‍🎄。对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上🧓🏻，合理确定贷款规模😕、利率📯、期限、抵质押品等信贷条件。要优化信贷审批流程🧑🏿‍💼，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。

解读🚣🏼‍♂️：可以看出，针对存量PPP在建项目当前普遍存在的融资难💛、利率高、放款慢等现实情况🧓🏽，84号文提出了金融支持原则🍖：金融机构应从项目本身出发⚁🏄🏿，以项目自身收益、现金流、风险水平为核心评估依据客观评估🧑🏿，从而合理规范并及时放款🌥，以满足项目建设需求，且不得要求政府信用背书。这既解决了金融机构放款因缺乏合规依据导致PPP项目放贷收紧的现实问题👨🏽‍🦱，稳定市场信心🧜🏽𓀊、保障项目合理融资需求🧑🏿♖，使得在建存量PPP项目能够顺利推进，又通过市场化手段划清金融机构与政府的权责边界🫶🏽🫅，防范了风险外溢。

三📙、强调地方政府依法履约付费

84号文指出，地方政府对已运营项目要按合同依法履约🏃，将政府支出责任按规定纳入预算管理。要按绩效结果及时付费⏪，不得以拖延竣工验收时间❤️、延迟绩效评价等方式拖欠付费🤚。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决⚁👮🏽‍♂️。社会资本方要按合同约定提供符合相关质量和标准要求的公共服务👨🏼‍⚖️。

解读：在多数存量PPP项目已进入运营期的背景下，84号文将“按合同依法履约”作为重要原则🧔，这是对地方政府规范支付义务的明确，也是对存量PPP项目广大社会资本作为合同主体一方的合理支持，更是对政府和社会资本合作项目“风险共担、利益共享”的具体体现；针对政府付费、可行性缺口补助项目地方政府需根据项目运营周期和付费节奏，将运营补贴🧏🏼‍♀️、可行性缺口补助、政府付费等支出分年度纳入预算管理，并做到按绩效结果及时付费。对于建设完成但尚未完成竣工验收、已进入运营期但尚未开展绩效评价的项目，政府应及时完成相关工作，避免因此类问题导致的付费拖欠。

但需关注的是，地方政府应在存量PPP项目竣工验收⏳、竣工审计后及时对项目进行建设成本确认⚇，并开展财务测算工作👨🏿‍🎨，可适时调整财政应纳入预算金额，避免发生支付错位、金额不符等风险👨‍👧🤿，保障财政支付工作的合理规范。

四、夯实绩效评价💪🏻、中期评估工作

84号文指出🐩，行业主管部门要落实落细监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，结合绩效评价情况适时开展中期评估👩🏼，激励社会资本方提升公共服务供给质量和效率。对收费项目，要加强收入管理🔋，探索挖掘收入潜力💇🏽‍♀️🚶🏻，实现项目可持续运营；对应收费暂未收费的项目，地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费。

解读：首先，84号文在绩效监管层面明确将落实监管责任的核心任务赋予行业主管部门，是基于财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号）（已废止）的进一步对行业主管部门落实监管责任的明确。值得一提的是，13号文中明确“各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价🧛🏽、后评价工作”，可以理解为84号文中将PPP项目绩效评价工作制度制定🧛🏻、监管等主体定位进行了调整与强化🧕🏻。其次，84号文再次强调了要严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，因此地方政府针对存量PPP项目原PPP合同中是否约定付费挂钩机制应核查或进一步约定，同时针对原PPP合同设置的绩效评价机制已不符合当前项目实际开展情况的部分应及时修正调整，重新约定🏋🏼‍♂️。

此外，84号文再一次明确强调，对于已进入运营期较长时间的存量PPP项目应结合绩效评价情况适时开展中期评估工作，地方政府应对存量PPP项目中期评估工作进一步提高重视程度🪻，建立中期评估机制及施行办法🧚🏿，将监管落到实处。根据当前各部委发文情况看，针对存量PPP项目中期评估的政策指导少之又少，但可参考2016年中国资产评估协会关于印发《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》的通知（中评协〔2016〕38号）🧖‍♂️，全面考量项目运营状况、服务质量、产出效果、社会效益、经济效益、项目可持续性等多方面因素🤧，根据评估结果灵活调整⇨🚶‍➡️，保障项目长期稳定运行。

五✂️🦛、做好存量项目规范优化工作

84号文指出⚁，鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率🛌™️，实现持续稳健运营📎。社会资本方要综合采取创新运营模式🤸🏿‍♀️、引入先进技术🛣、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本🫸🏻；要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道👌🏻、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益。鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划🚒、降低利率、展期等方式⏺，合理优化融资结构💏，支持项目持续稳健运行📯。政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。

解读：围绕推动PPP存量项目降本增效🪜、实现可持续运营，84号文对社会资本方🙅🏼👨‍👨‍👧‍👦、金融机构以及政府方分别给出了极具针对性的政策指导，引导社会资本自主革新，提升运营效能与收益水平⚪️👃🏿，鼓励金融机构灵活协商🐇，优化项目融资结构，推动政府方合理调整，实现“风险共担、利益共享”🚣‍♀️，具体措施方向表现为优化合作期限、融资利率、项目回报率、压减投资规模、控制成本、提高收益等，这也是当前部分地区已开始实施的“降双率”“展期还款”“展期支付”“压减非必要投资”等实践经验体现🌊，为地方政府后续进行存量PPP项目规范管理工作提供了更加明确的优化方向与政策依据。地方政府可参考84号文的指导要求以及已有的实操经验🦸🏽，针对本地区🚜、本级的存量PPP项目开展规范优化工作📱，与社会资本友好协商🤳♨️，在科学、合理、规范的基础上保障双方权益💖。同时，规范优化过程中应根据政府方和社会资本方重新协商的边界条件开展财务测算工作🤲🏽，以便地方财政重新确认和调整项目预算，实现财政责任平滑支出🫷📐。

六、加强落实项目资产管理工作

84号文指出，行业主管部门、项目实施机构要按照相关规定和合同约定，对项目建设运营情况进行验收👂🏼。对符合移交标准的项目🥷🏽，项目实施机构要及时接管👨🏻‍🦰，并做好资产评估🤱、登记入账和后续管理工作，项目合作期满后不再作为PPP存量项目管理🥲；对不符合移交标准的项目，社会资本方要及时整改。

解读🪆：84号文将验收职责赋予行业主管部门和项目实施机构，要求其严格依据相关规定与合同约定开展验收，确保项目建设运营成果符合移交标准。这意味着验收并非简单流程👨🏻‍💻，而是对项目全周期履约情况的最终核验🏎，包括工程质量🚸、设施资产完好度、运营数据完整性等核心指标💣，为后续移交奠定合规基础，本质是为防范存量PPP项目今后在移交阶段的责任真空和服务断档。

另💪🏻，针对本条要求，地方政府应在PPP合同或补充协议中针对移交工作建立移交相关约定及移交绩效评价机制的设置♢，将“资产管理”指标不仅设置在运营期绩效评价体系中，做好日常盘点和管理工作🕺🏼，也应纳入在移交绩效评价体系中，对社会资本进行“评价移交”🧔🏻‍♂️，并挂钩付费或移交保函，为保障最后资产移交的完好性🍎、项目可持续性做好基础📔☝️。

七🧑🏻‍🦳、打通专项债券资金支持渠道

84号文指出，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券♦️、专项债券等资金🍒，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目🧑🏽‍💼，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定保障序列🧑🏻，严格执行支出计划☃️，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，可安排使用相关地方政府专项债券资金🟠，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。地方政府要统筹用好中央转移支付资金与地方自有资金，合理用于PPP存量项目建设成本和运营补贴𓀀；相关部门和地方政府要结合PPP存量项目实际和经济社会发展需要，将支持PPP存量项目建设和运营纳入增量政策中统筹实施🍠。

解读：84号文出台以前🕖，存量PPP项目相关政策一直未允许地方专项债券资金支持🍷。如今84号文指导下，对于在建项目，地方政府可直接使用一般债券、专项债券等资金用于覆盖其建设成本中应由政府承担的支出部分，理论上包括政府方出资、建设期补贴等（具体支出部分尚未明确）。此外，84号文特别提出可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题。然而🧘🏻‍♂️，“社会资本方垫付建设成本”目前尚未明确如何定义🗑，这一概念在后续地方政府实施规范管理时需重点关注👏🏿，避免在使用专项债券资金时出现合规问题。

总之，84号文以原则性要求为主，为地方政府在规范管理存量PPP项目工作上预留了充分的自主施策空间🕵🏽，财政部在就规范PPP存量项目建设和运营答记者问时也做出了相关解释，提出地方政府特别是省级政府要切实扛起主体责任📙，及时采取针对性措施💭。地方政府后续可结合财政部政策指导，与后续当地项目实际情况相结合，坚持问题导向✍️、分类施策、降本增效🤦🏿‍♀️，做好金融机构的支持协调工作、绩效评价工作👨🏽‍🦱、中期评估工作、规范优化工作🫵🏻、资产管理工作，统筹调配专项债券、转移支付等各类资源，灵活运用绩效评价、优化项目范围标准🧓🏻♻️、降率压费等多元措施🤴🏻，规范PPP存量项目调整财政预算及平滑支出管理工作；也可考虑因地制宜制定地方性政策规定和操作细则，有效化解存量项目风险，规范存量PPP项目建设🏜、运营及移交工作，提升公共服务效率和民生保障水平🧑🏼‍🏭。