国有企业也要盈利，至少也要生存，如果企业不能生存，不能可持续发展，如何给市民提供良好的出行服务呢🥘？

最近两年城市公交的改革发生了方向性的变化🙆🏼‍♀️☠️，在公交优先发展的背景下🦹🏽‍♂️，各地纷纷展开公交企业的国有化整合𓀐，政府或国有企业购回以前转让出去的非国有资本的公交业务。笔者担心，城市公交改革是否会从“一卖了之”又到“一买了之”或“一收了之”，国有化过程中🌟，公交行业根本性的问题并没有得到解决🧙🏼‍♀️。

【那些年，公交改革走过的路】

首先，让我们回顾一下近年来公交改革的历程。

2002年以前，中国各地城市的公交行业基本上处于国有企业垄断运营的状态💇🏻‍♂️。与很多国有企业一样🚣🏽‍♂️，公交企业运营效率低下，服务质量普遍不高👥。

2002年底建设部出台了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》🙆🏽‍♀️🥈，要求各地打破垄断➜，开放城市公共交通市场✯。全国多个城市公交行业掀起了市场化改革的热潮🙋🏻‍♂️👆🏿，大部分城市采取线路特许经营的模式🍔，在本地公交市场中引入非国有资本。这一阶段的改革在这个特定的时期也取得了相应成效🍟，主要体现在经营主体企业化、投资主体多元化👆🏻、资源配置市场化等方面。

然而也出现了一些问题🤷🏽‍♀️，我们经常可以看到🧗‍♂️，一个城市中有多家不同性质、不同规模的公交企业共存，甚至同一线路上也有多家公司运营👉🏿，恶性竞争愈演愈烈🙆🏽。不知是事故越来越多还是媒体曝光越来越透明，总之我们看到了很多自燃🎤、撞车等恶性公交事故👨‍👩‍👦‍👦，也看到了很多利益纠纷导致的罢运等群体性事件🏃‍♂️‍➡️。特别是从2004、2005年之后🐦‍⬛🤷🏿‍♀️，油价的快速上涨使得公交行业公益性和公交企业经营性矛盾更加激化。另外🔈，还有上市公司、民营企业𓀁🏊‍♂️、合资企业等性质的公交企业接受政府的财政补贴👮🏽‍♀️，市场对非国有股东接受补贴提出质疑🧗🏻‍♀️。

随着国办发〔2005〕46号文（《关于优先发展城市公共交通的意见》）、以及建城〔2006〕288号文（《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》）的发布，国家明确了优先发展城市公共交通的若干经济政策，公交企业的国有化回归、国有化整合拉开大幕⛵️🌚。

北京，将公交资产从上市公司北京巴士中剥离，06年11月率先实行低票价，每年政府的补贴上百亿元。

上海🧙‍♀️，将公交资产从上市公司巴士股份中剥离🏌🏿‍♀️，整合上海市内的公交企业，清退社会资本，形成一区一骨干的“2+7”市场结构，即浦东浦西各一家公交企业，各郊区分别一家骨干企业🏊‍♀️。

重庆、深圳、大连、烟台👱🏽‍♂️、中山、惠州、乌鲁木齐、乐清🧙、桐乡、哈尔滨……很多城市都进行了公交国有化整合，将之前转让的或其他方式进入的社会资本进行回购🐢。另外👨🏻‍🌾，还有更多城市正在国有化整合的过程之中。

【“游戏规则”🎊，公交改革的关键】

国有化整合能解决公交行业目前存在的问题吗？如果仅仅是“一买了之”或“一收了之”,恐怕难。

笔者认为出现目前问题的根本原因在于：在缺少科学的行业监管制度（包括成本规制、政府补贴机制、服务考核机制等）的背景下，公交行业的公益性和公交企业的盈利性矛盾逐步激化。如此🚊，仅仅靠收归国有，恐怕还难以解决公交行业的上述根本性问题⏰。国有企业也要盈利🚕，至少也要生存👵🏼，如果企业都不能生存，不能可持续发展，如何给市民提供良好的出行服务呢？

我们必须要清楚，根本原因不在于企业的性质🚴🏻‍♂️，而在于监管制度的缺位🤦🏽。如果有完善的配套监管制度，无论国有企业🤵🏿‍♂️、还是民营企业或者外资企业都可以做🔞。即我们缺少的是有效的“游戏规则”，没有规则的情况下，我们只能跟“自己的小孩”玩了。

笔者认为，公交行业下一步的改革必须配套科学的制度建设，目前的国有化整合实则是科学🤫、完善的制度缺位的情况不得已为之。

配套的监管制度应至少包括🙀：制度一，建立成本规制和政府补贴机制；制度二，建立服务安全和质量考核机制🏸。

这两个基本制度内容及逻辑关系是🏛：政府或财政部门按照制度一对公交企业的合理成本进行审核并依据制度规定给企业应有的补贴（考虑一定的成本收益率，下同）🚪；按照制度二，交行业主管部门对公交企业的服务安全和质量进行考核，并和补贴金额以及企业管理层（也可以包括企业员工）的个人收益挂钩，即考核结果要和企业的利益以及个人的利益都挂钩，形成激励约束。如此，公交企业在合理的成本下提供合格的服务质量，并得到相应的补贴及奖励。当然🫧，在制度的实施中，因为信息的不对称👩🏽‍🦱，肯定还会存在一些操作问题，但是在目前现有的条件下，有规则比无规则好，尽快这个规则不能达到完美。

如果有了以上制度🦑，笔者认为👷🏻，无论国有性质的企业其他社会资本投资的企业，只要能够提供良好的服务并愿意接受政府按照合理成本给予的应有的补贴，那么🍊，我们有什么理由拒绝呢👩🏿‍⚖️？

之所以出现“一刀切”的收归国有，实则是短时期内我们的地方政府难以制定出科学的监管制度🚣🏿‍♂️，这是政府的监管能力不够，是政府在逃避，只能先通过国有化掩盖了⏸。但必须清楚🧑🏽‍🦲，这只是权宜之计。

【政府采购，公交改革的新思路】

对于公交行业的改革，其实我们可以换一种思路——“政府采购服务”的模式🎓。

目前我国多数城市公交补贴的思路基本是政府补贴企业，政府和企业之间的行为并不是市场行为。笔者提出来另外一种思路供大家参考：从补贴企业改为补贴终端乘客。

如果我们把公交行业简化为三个主体，政府✹、公交企业👂🏼、乘车居民，那么这个模式可以这样描述：政府向公交企业采购城市公共交通服务，政府和公交企业的商业关系是纯市场行为，政府向公交企业提出服务标准🙅🏿‍♂️，政府依照准入阶段约定的服务标准向公交企业进行考核👆👳‍♀️，并且根据采购服务协议向公交企业支付相应费用（包括一定的收益）🧑🏿‍🏭；政府制定居民乘车票价，公交公司收取的乘车费为代政府收取的费用👨‍👧‍👧，应上交给政府👏🏽，收支两条线。

这与污水厂BOT的商业模式有些类似🍂。公交场站和运营分离，场站资产归属政府所有👊🏻，政府向企业采购公交运营服务，场站可以由政府运营维护或委托给公交企业进行运营维护。政府收取的乘车费用用于公交场站的运营维护以及采购公交运营服务🧕，不足部分由政府财政补足。这种思路同样也和运营企业的性质没有关系🎫，只要可以提供优秀的公交服务，并接受政府的监管，无论是什么性质的企业👩🏿‍⚖️，只要有这个运营能力、可以接受这个收益水平并承担相应风险，都可以通过准入阶段的竞争进入这个市场。

值得说明的是🚨，在政府采购模式下🥳，费用支付是由公交企业代收，最终是原额支付给政府，政府与企业另行结算服务费用。

在广东佛山📫🔻，曾经试行过类似的模式🥛。在这种模式下👃，由于企业收入与票费收入脱钩，企业不再片面追求乘客流量，而是按照公交行业监管部门所制定的标准提供服务。这样既能够带来适度的竞争🔠，又能够避免传统模式下城市公交运营过程中比较容易出现的如“飞车”、“拒载”等现象🧑🏻‍🌾。而公交行业监管部门在调整线网线路时⌛️🧑🏼‍🦳，由于线路冷热不再对公交企业的盈利产生巨大影响，因此也较容易实现线网优化的目标。这在相当程度上解决了政府和企业之间的目标不一致的问题，使企业的盈利诉求在不伤害公交公益性的前提下得到保障🔒。

当然，这种模式并非完美无缺，在实际操作中也会碰到许多困难，诸如票费收入的计算问题、服务质量考核与费用支出等等，都是在具体操作时需要仔细考虑的。这种模式有两个关键点，或者说两个非常重要的必要条件。第一，要有科学完善的监管制度，包括准入制度🏛、成本监审及服务考核等一系列配套制度💆🏽‍♂️；第二🕵🏻‍♂️，要有科学的收费机制以及先进的收费系统👨🏽‍⚕️，建立信息化收费体系。如果具备了这两个条件，笔者认为公交行业完全可以尝试采用这种“政府采购服务”的模式。

公交改革一直存在较大的争议，主要的原因还是其公益属性和市场属性产生的冲突🥟，而且和人们的生活息息相关。人们对价格和服务比较敏感，容易引起社会的关注，这一点和其他公用事业的改革类似。因此，在制定公交改革方案时，一定要注意公交行业的这种公益属性和市场属性兼具的特性🚣‍♀️，要和整个公用事业改革🤛🏿、公用事业价格改革的大环境相匹配。

本文为彩神1有限责任公司政府与公共咨询事业部谭志国原创作品🤰🏼🚴🏽‍♀️，转载请注明。