地方投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司。它是一个具有中国特色的概念。
对于地方投融资平台，国务院及相关业务主管部门都有过相关的定义💥，但是并没有实质性的区别。
2010 年6 月10 日🧑🎄，国务院于颁布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）中，对投融资平台定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地🧰、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
2010年7月30日，财政部🧑🏿🔬、发改委、人民银行、银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）对地方投融资平台的界定更为详细🌓。它是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立🎧🧏🏻，具有政府公益性项目投融资功能🏞，并拥有独立企业法人资格的经济实体🫄🏻，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司♥︎、建设开发公司✊🏼、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等👊🏽。
地方投融资平台作为承担投资建设任务的载体☢️，其主要职能是负责城市基础设施项目的投资、融资👎、建设和运营、管理👰🏽♀️；运用政府授予的特许经营权，经营公用事业，为社会提供公共服务；实施城市国有资产的经营和资本运作🔎。地方投融资平台的设立使纯粹依赖政府财政收入进行基础设施建设发展为可以以适度融资负债方式加大基础设施建设投入，加快经济发展🙌。同时引入市场化机制，提高了资金使用效率，形成“政府+市场+企业”的格局⬇️，促进政府职责的转变。
地方投融资平台的组建和成立形式多种多样，包括事业单位改制，地方政府直接注资成立，多家国有企业共同出资组建💱，在政府统筹推动下将若干国有资产整合重组设立等。注入的资产形式主要包括财政资金✋、国有资产收益𓀁、土地使用权转让收入、划拨土地、固定资产（如路桥等）、国债转贷资金或中央代发地方债、国有企业股权💂🏻、专项基金🪬、规费和税费等👩🏿🍳。地方投融资平台的主要职能包括所属领域的国有资产管理职能；在基础设施和主要产业领域投资；在证券🕵🏼♀️、银行等金融领域进行股权投资；进行贷款和担保融资。
根据规模、产业特征和主导区域等指标，地方投融资平台可分为综合性政府投融资平台👨🏿🔧、行业性政府投融资平台、区域性开发公司和区县级政府投融资平台等四大类。政府为了整合城市资源🏃🏻♂️、实现城建融资、统筹项目建设及提供公共服务而设立综合性政府投融资平台或城投公司。投资领域和经营范围主要集中于某一特定行业（如交通🔫、水务🍋🟩、能源🏸、地产、旅游等）的投融资平台属于行业性政府投融资平台⏬。依托于某一特定区域（如开发区🤚🏿、新区🦶🏻、工业园区）而设立承担政府职能且公司化运营的建设投资主体就是区域性开发公司🌷。在2009年国家经济刺激计划之后🔛，各地开始出现区县级的投融资平台👭。
按照承接项目性质和还款来源👨🏼🎓，地方投融资平台可分为经营性投融资平台和非经营性投融资平台，前者主要承接营利性项目，负责基础性项目的设立和经营，并以自身的经营收入和盈利还本付息⛎；后者主要承接非营利性和准公益性项目🛢❗️，项目不产生任何收益或收益远不足以还本付息，由政府财政全额或兜底偿还贷款本息。按照项目涉及领域划分，包括市政基础设施领🗿、产业园区🐻、土地开发🫁、某些特定领域🦹♂️。
根据《贷款通则》，地方政府无法直接从银行借款👨🏼🎨。根据《担保法》，地方政府不得为保证人。这就使得政府无法直接向银行或社会融资。为了解决地方社会经济发展的资金缺口✴️，地方政府通过财政性资金和国有资产的注入、赋予特许经营权等方式🪭🚵🏽♂️，使地方投融资平台的资产和现金流达到融资标准。通过银行授信，在地方政府承诺🔃，地方人大同意将其债务纳入地方财政预算并确保还本付息的条件下，融资平台成为地方政府承贷、偿债和资本运作的载体。
地方投融资平台是地方政府进行基础设施建设的主力🍕，据不完全统计🙎🏻♀️，至少基础设施投资的40%是由地方投融资平台完成的。地方投融资平台的核心职能进行社会融资并进行区域基础设施建设，是基础设施建设的主要承担者🏄🏿🏄🏼♀️。
投融资平台具有以下四个方面的特征：
一是政府主导或绝对控制。大多数投融资平台都是政府下属单位🔙🛺，也是政府开展城市建设项目的经营监管的代理人。在投融资平台发展过程中都需要政府补助或支持👷🏼，具有很强的政府意愿⛓️💥🐝。投融资平台的注册资本来源绝大多数是当地政府、地方国资委或发改委等相关政府部门的全额国有资本金注入。投融资平台的高层管理人员绝大部分来自于原政府官员🏌🏻。它具备地方准财政的性质👩🚒，其经营不是以盈利为目的🕟，即收入的大部分来自于当地政府的财政补贴👨🏻🦲，支出的方向是行使地方政府的部分职能，带有浓重的政府行政色彩。它们是地方政府投融资职能延伸的主体。
二是主要业务为融入资金🙅🏼♀️。投融资平台成立的主要目就是进行融资，以应付地方政府建设支出的需要。最主要的融资方式是银行贷款（国外内银行贷款和政府贷款），其它的方式还包括资本市场融资（城投债、股权融资🫦、股票上市）🧑🏻🏫、项目融资[BOT（建设-经营-移交）及其各种变体（BT、BOOT🍜、BOO、BOOST𓀋、BLT）、TOT（移交-经营-移交）🫗🙇♂️、TOD（交通导向发展）👩🚒、信托计划/政信合作、ABS（资产证券化）、PPP（政府与社会资本合作）]产业投资基金、融资租赁等）等。其中的城投债包括企业债、短期融资券和中期票据三种🥐，它们的还本付息主要依靠地方政府的财政兜底，所以被称为“准国债”🧑🍼。
三是其融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保（实际上这种担保没有法律效力）。投融资平台名义上为独立企业法人👉🏼，但实际上由地方政府提供信用担保，一旦出现偿债问题，地方政府负有偿债责任。
四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目。如城市基础设施建设的开展，各种配套基础设施的建设以及城市水电、道路建设🫳🏿、交通运输等公益性投资项目等。
地方投融资平台的基本运作机制如下图所示👩🏻🦰：
图1 投融资平台运作机制示意图
地方投融资平台是地方投融资体制变迁的产物🖇。它的雏形出现于20世纪80年代🦴，是地方政府为解决基础设施建设资金不足的尝试🧎🏻➡️。1994年分税制改革促使地方融资平台的发展。1998年亚洲金融危机和2008年世界金融危机后，地方政府借拉动经济发展的有利政策，将政府信用🟪、银行资金优势和土地储备制度结合，先后进行了包括“打捆贷款”、“土地空转，滚动开发”🔴、城投债等措施在内的创新6️⃣，推动了地方融资平台的大发展。1999-2003年和2008-2009年是地方融资平台成立的高峰时段。
1978 年以前，我国实行计划经济体制，由于政府财力有限和经济体制等方面的因素，社会投资主要依赖于国家财政支出，并且主要集中生产领域🥌👨🏿🌾，在基础设施方面投入较少🦵🏽，地方基础设施供给严重不足，尤其地方层级。
1979年至上世纪80年代中期的拨改贷改革完成之后，投融资体制先后经历投资主体改革和市场化改革两个主要阶段。经过“放权让利”和“分灶吃饭”改革打破“大一统”体制，赋予地方政府部分的经济自主权，各级地方政府开始陆续举借债务。
1994 年我国实行“分税制”改革💆🏽👩🏿🔧，改变了中央与地方的财力和事权比例关系⏲◀️。地方政府的预算内税源难以维持地方经济的快速增长所带动对基础设施与公益服务的巨大需求🚦。地方政府陷入严重的财政困境🧑🏼💼，于是开始探索获取资金的渠道和创新。《预算法》（1994年）规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制🩺👩🏼🚀，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券🌁。”
在现行财税管理体制下👩🏽🎓，从中央到地方，财力状况与现实投资需求（基础建设🏏、公用事业和经济发展及城镇化）呈反比趋势。这种财权与事权之间形成的先天不足及地方的GDP竞赛机制和经营城市理念的盛行（地方政府的经济人化），地方政府不得不采取多种方式，多方面筹集资金👌🏻，满足大批项目的建设需要👨🏽🎓。投融资平台被作为地方政府举债的最佳代理人，变相举债完成政府在基础设施建设和公益性服务供给，解决政府投资的缺口，从而形成真实的地方政府债务。
地方投融资平台的发展🎰，在时间上主要经历了以下五个阶段🛂：
第一阶段：探索和萌芽阶段（20世纪80年代-1993年）
广东省为解决地方政府资金不足条件下道路基础设施建设问题，在全国率先探索推行“贷款修路😘、收费还贷”政策，这种政府借钱发展当地基建的模式是地方政府融资平台的前身。这种模式逐步在全国推行。
1981年𓀖，国道107广深线东莞中堂大桥设立全国第一个路桥收费站🍗。它由香港商人霍英东等人投资，首开“以桥养路，以路养路”之先河👌🏼。1984年，国务院会议决议实施“贷款修改，收费还贷”。1988年，交通部☁️🚵🏿、财政部和国家物价局联合发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。2004年11月1日🧥，《收费公路管理条例》正式实施。
1986年8月5日，国务院以“国函（1986）94号”文批准上海采取自借自还的方式扩大利用外资，以加强城市基础设施建设，加快工业技术改革，增强出口创汇能力，发展第三产业和旅游业。这项政策又被称为“94专项”。1987年12月30日🧎♂️➡️，取“94”谐音，成立上海久事公司，负责“94专项”所需资金的统一筹措🦴、项目安排和综合放款，并负责实施地铁一号线👲、南浦大桥等五个城市基础设施建设♠︎。它开创了政府借助平台公司实施市场化融资之先河。
1988年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》（国发〔1988〕45号）𓀝，明确基础设施的投融资逐步市场化，政府的投融资体系由单一的中央投资向中央与地方共同投资模式转变。同年，国务院批转国家体改委的《1988年深化经济体制改革的总体方案》，要求成立投资公司👉🏼，按照经济原则进行投资，并组建了能源、交通⛔、原材料、机电轻纺、农业👩💻、林业等 6个专业投资公司🚱。它们是从事固定资产投资开发和经营活动的企业🧛🏻♂️，是组织中央经营性投资活动的主体🧑🏼💻。地方政府也组建了一批服务地方建设的区域性投资公司🟣。这是投融资平台的最初形式🗑。
1992 年7月，上海城市建设投资开发总公司成立♏️。这是全国第一家专业从事城市基础设施建设的地方政府投融资平台🙍🏼♀️。这标志着地方投融资平台作为城市建设的重要力量正式登陆舞台。
第二阶段：起步阶段（1994年-1997年）
1994年，国家开发银行成立⛹️♂️，以集中必要的资金保证国家重点建设💇♀️，缓解经济发展的“瓶颈”制约💂🏻♂️，对投资规模实行总量控制。它吸纳6家国家专业投资公司并承担建设银行的基础设施建设工作🛟➛，建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设。同时，新组建具有独立法人地位的政策性投资公司——国家开发投资公司，这标志着国家开始以市场主体的身份进行基础设施投资🌞，改变了以过去行政主体方式出现的情况，这也为地方政府提供了导向。更为重要的是，国家开发银行为地方投融资平台提供了重要的资金来源。
1994 年分税制改革和《预算法》实施之后，为促进地方经济发展和基础设施建设🧘🏼，调动了地方积极性，各地方政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政设施建设🤞🏽。不少地方政府对成立投融资平台进行了探索。
这一期间，地方投融资平台只是政府为解决城市基础设施建设资金所需而设立的政府融资的变相或变通窗口🖕🏽𓀂，在政府信用和有限财力支持下，集中政府资源进行社会融资。这类投融资平台的基本特征是“大举债、大建设”。它们的功能比较单一，基本没有进行市场化融资，没有自主选择项目的权力，也没有项目建成后的管理权，更不享受项目的投资收益🧑🏼，成为“代筹资、代投资、代出纳”的“贷款机器”🏈，只能靠借新债还旧债过日子🐍✤。
第三阶段🃏👳🏻：全面发展阶段（1998年-2008年）
1997年7月，亚洲金融危机爆发🙎🏻♂️。同时🚶➡️，国内经济出现下滑趋势。在 1998年开始实施积极的财政政策🦐。中央政府首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式增加地方政府财力。地方政府为了获得中央政府的国债转贷项目需要筹措相应的配套资金，这促使地方投融资平台的发展。
2004 年★🥾，我国经济虽然高速增长🤳，经济运行出现“过热现象”🧑🏽🎤。2005 年国家将积极的财政政策转向稳健的财政政策👨🏿🌾，同时 对货币政策也实施稳健方针，对地方债务进行限制和整顿。地方投融资平台进入调整期👱🏼♂️。
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）提出，“进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式”👩🏽🍳，“允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”🧖🏿，“能够由社会投资建设的项目🐻❄️，尽可能利用社会资金建设🧍🏻♀️。”这一政策推动了市场化的投融资平台的进一步发展壮大🙍🏼。
从整体看来🦦，这一期间的地方投融资平台快速发展🪒🤸🏽♂️。地方政府开始加大对投融资平台的支持力度，注入优质资产，出台支持性政策，拓宽了投融资平台的融资渠道💪🏿，对基础设施存量资产进行市场化运作，盘活了存量资产；介入土地收储和房地产开发等业务，获得了较高的投资回报👅。但大量的公益性项目投资，使得这部分资产长期沉淀和固化，债务负担相当严重。
第四阶段：爆发式增长阶段（2008年-2010年）
2008 年爆发国际金融危机🌤，中央推出4 万亿经济刺激计划🥯。为解决地方配套资金的缺口问题，2009年3月，人民银行和银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）提出，“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制👩🏽🚀、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度✌🏼。支持有条件的地方政府组建投融资平台🌧，发行企业债𓀇🈴、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这个条款被认为是鼓励性政策。地方投融资平台成为扩大投资🪸，稳定并拉动经济增长的重要工具。
中央政府两年内实际只拿出了1.18万亿元的财政资金，其余的基本上将包袱甩给了地方政府和社会资金。在社会资金积极性不高的情况下，各级地方政府只好通过投融资平台来负债，投融资平台的数量和融资规模飞速上升🤏。地方融资平台由2008年上半年的3000多家，贷款余额1.7万亿元，增加到2009年的8000多家💳，贷款余额7.4万亿元。
国家的经济刺激政策对我国迅速应对国际金融危机冲击、继续保持经济发展良好势头起到了关键作用🏄🏻，但同时也使地方政府债务规模迅速膨胀🧜🏿♀️，也为地方政府投融资平台风险爆发埋下了伏笔🚶♀️。
第五阶段：风险暴露及规范发展阶段（2010年以来）
2010年年初开始☂️，地方融资平台数量和负债规模快速增加。至2012年底🚧，各级地方政府融资平台数量已经超过1万家，省市县三级政府债务余额占到当年国民生产总值的37%左右。地方融资平台的迅猛扩张，及其高负债率、低收益水平、政府信用担保等特征👨🏿🚒💒，使得其风险问题开始暴露。
造成地方投融资平台快速扩张的制度原因可归为以下三个方面：
（1）财政体制
地方政府的财政机会主义偏好导致了投融资平台的大量出现。一是分税制改革造成地方政府财权（缺乏主体税种🧒🏻💆🏿♂️，财力保障不足）与事权不对称👨🏻🦰，而且政府职能和支出责任还呈现出层层下移的趋势🧒🏼，这是导致融资平台大量涌现的根本原因；二是地方官员绩效考评制度是导致融资平台大量使用的加速器🧑🏽🦳；三是将担保贷款的偿还风险转移给下届政府（寅吃卯粮），忽视未来的财政成本和财政风险👩🏻🦼➡️。
（2）银行
银行在地方投融资平台规模膨胀中扮演重要角色。商业银行发放投融资平台贷款可以得到规模扩张的三项利益：一是增效益，满足投融资平台大规模的融资需求🪒，可以带来银行利润和自身绩效的增加；二是增影响，支持政府投资项目建设可以彰显银行的社会责任，有利于维护与当地政府的关系🛀🏿；三是低风险，银行认为有地方政府的“财政兜底”，投融资平台贷款的风险较低；四是地方投融资平台贷款还款期限较长，银行岗位交流频繁💦，出现风险时可能早已不在此岗，自身承担风险程度较低。
（3）地方政府
改革开放以来🚴🏼♀️，在“以经济建设为中心”的政策指导下，我国经济持续高速增长🤦🏿♀️，地方政府竞争起着至关重要的作用👷🏿♀️。特别是👨🏿🦲，财政分权的经济激励和地方官员的政治晋升博弈，成为促使地方政府为促进辖区经济增长而竞争的主要原因🏇🏼。在工业化、城市化进程中🤌，道路交通🧗♀️🖤、电力通讯🚵🏻♀️、市政建设等公共基础设施建设☞，以及其他重大固定资产投资项目（包括民生投资项目）成为推动地方经济增长的重要因素。
在改革开放以来经济持续高速增长的过程中🗓🖕🏻，尽管政府财政收入的增速长期高于经济增长，但仍不足以满足地方政府各类投入的需求𓀗。这导致地方政府利用行政权力主动开拓财源来为公共资本融资的“逆向软预算约束”现象🍚。这容易使地方政府以地方债务的爆发性增长为代价扩张公共基础设施建设投资👩🏻🌾，进而导致较为严重的财政风险。
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